Юридическое заключение Центра политико-правовых реформ по закону «Об основах государственной языковой политики»

Перевод с украинского Михаила Каменева

3 июля 2012 на сайте Верховной Рады Украины появилось сообщение о принятии закона «Об основах государственной языковой политики». Нелегитимность принятия этого закона и его неконституционное содержание убеждают в недопустимости подписания законопроекта и введения его в действие в качестве закона.

Голосование за закон «Об основах государственной языковой политики» по юридическим последствиям является ничтожным

Согласно данным официальной стенограммы и видеозаписи пленарного заседания Верховной Рады, председатель вынес на голосование «принять закон 9073 в редакции ...».

Однако в какой именно редакции закон вынесен на голосование - народные депутаты не имели представления, а значит, неизвестно (даже для самих народных депутатов), что именно было принято.

Главный комитет, которому было поручено подготовить проект ко второму чтению, не вносил его на рассмотрение Верховной Рады во втором чтении. Согласно ч. 3 ст. 98 Закона «О Регламенте Верховной Рады Украины», законопроекты, подготовленные ко второму чтению предоставляются народным депутатам в бумажном виде, а также в электронном - путем введения соответствующей информации в базу данных законопроектов электронной компьютерной сети веб-сайта Верховной Рады.

Сравнительная таблица проекта Закона «Об основах государственной языковой политики» ко второму чтению народным депутатам в бумажном виде не предоставлялась и в карточке законопроекта отсутствует.

Если голосование проходило по редакции, принятой в первом чтении, то это было бы нарушением ч. 4 ст. 102 Закона «О Регламенте Верховной Рады Украины», согласно которой допускается окончательное принятие законопроекта при двух условиях: 1) сразу после первого чтения, если законопроект признан не требующим доработки, и 2) если не поступило замечаний по его содержанию от народных депутатов, других субъектов права законодательной инициативы, юридического либо экспертного подразделений Аппарата Верховной Рады.

Ни одной из этих предпосылок не было.

Также согласно ст. 84 Конституции голосование на заседаниях Верховной Рады осуществляется народным депутатом лично. Однако подтвержденными являются факты отсутствия отдельных депутатов, чьи голоса зачислены, не только в зале заседаний, но и в Украине; также по видеозаписи видно, что многие народные депутаты во время голосования находились возле президиума. А, следовательно, физически не могли голосовать.

Учитывая изложенное, голосование за закон «Об основах государственной языковой политики» в неизвестной редакции по юридическим последствиям следует считать ничтожным, поскольку отсутствие предмета голосования делает невозможным осуществление волеизъявления народных депутатов, принявших участие в этом голосовании, а также невозможно установить количество депутатов, которые приняли участие в голосовании (даже на сайте парламента это количество постоянно меняется).

Согласно ст. 94 Конституции, закон подписывает Председатель Верховной Рады и безотлагательно направляет его Президенту; Президент в течение пятнадцати дней после получения закона подписывает его, принимая к исполнению, и официально обнародует его или возвращает закон со своими мотивированными и сформулированными предложениями в Верховную Раду для повторного рассмотрения. Так как Председатель Верховной Рады и Президент подписывают закон, то его текст должен быть подготовлен до того, как его приняли, а не после принятия. В противном случае подписанный текст не может считаться законом.

В связи с отсутствием какой-либо другой редакции документа, кроме того, что был одобрен в первом чтении, считаем, что закон в редакции содержательно неприемлим, учитывая следующее.

Закон нарушает Конституцию и подрывает конституционный строй

Согласно решению Конституционного Суда, «под государственным (официальным) языком понимается язык, которому государством предоставлен правовой статус обязательного средства общения в публичных сферах общественной жизни ... Публичными сферами, в которых применяется государственный язык, охватываются прежде всего сферы осуществления полномочий органами законодательной, исполнительной и судебной власти, другими государственными органами и органами местного самоуправления (язык работы, актов, делопроизводства и документации, язык взаимоотношений этих органов)».

Однако закон «Об основах государственной языковой политики» содержит положения, которые дают возможность не применять государственный язык как обязательный способ общения в публичных сферах общественной жизни, в частности в судопроизводстве, делопроизводстве государственных органов, органов местного самоуправления и отношениях между органами власти всех уровней.

Так, согласно ч. 1 ст. 14 закона суды могут осуществлять производство на региональном языке (языках). Хотя согласно ст. 10 Конституции и толкованию Конституционного Суда языком судопроизводства является исключительно государственный язык (хотя это не лишает участников процесса возможности пользоваться своим языком, в случае необходимости с помощью переводчика).

Также Конституционный Суд пришел к выводу, что местные органы исполнительной власти, органы Автономной Республики Крым и органы местного самоуправления при осуществлении полномочий могут использовать русский и другие языки национальных меньшинств в пределах и порядке, которые определяются законами Украины, только наряду с государственным языком.

Однако согласно ч. 3 ст. 11 закона «в пределах территории, на которой распространен региональный язык (языки), ... в работе, делопроизводстве и документации местных органов государственной власти и местного самоуправления может использоваться региональный язык (языки). В переписке этих органов с органами государственной власти высшего уровня позволяется применять этот региональный язык (языки)». То есть, вопреки Конституции и решению Конституционного Суда - без одновременного применения государственного языка.

Также немало других положений закона вследствие неоднозначного формулировки дают возможность использовать другие языки не рядом с государственным языком, а вместо нее. Например, согласно ч. 2 ст. 10 «в пределах территории, на которой распространен региональный язык или язык меньшинства (языки), ..., акты местных органов государственной власти и местного самоуправления принимаются на государственном языке или на этом региональном языке или языке меньшинства (языках) и официально публикуются на этих языках». Такая формулировка дает возможность толковать его так, что акты принимаются и публикуются только на региональных языках, языках меньшинств, а не на этих языках одновременно с государственным.

Согласно решению Конституционного Суда, «понятие государственного языка является составляющей более широкого по содержанию и объему конституционного понятия «конституционный строй». ... Право определять и изменять конституционный строй в Украине принадлежит исключительно народу». Иными словами, сужение законом «Об основах государственной языковой политики» конституционного статуса государственного языка является узурпацией государством и конкретными народными депутатами исключительного права народа изменять конституционный строй в Украине.

Закон является попыткой подменить понятие «государственный язык», поскольку создает условия, при которых его знание не будет нужным

Большинство положений закона предусматривают условия, при которых лицо вполне сможет обходиться региональным языком или языком меньшинства, что исключает необходимость знать государственный язык.

Однако трудно представить себе государство, в котором нет необходимости знать государственный язык - как язык, который объединяет всех граждан, является средством межнационального общения. Даже при приобретении гражданства знание государственного языка является обязательным.

Создание условий, при которых лицу не нужно будет знать государственный язык как язык межнационального общения, является полным противоречием заложенному в п. 9 ч. 2 ст. 5 закона принципу, по которому каждый человек в обществе свободно владеет несколькими языками, в отличие от ситуации, когда отдельные языковые группы обладают только своими языками.

Мало того, этот принцип в законе ошибочно назван плюрилигвизмом. Идея плюрилингвизма возникла в Европе (а точнее, во Франции) как противодействие засилью английского языка в межгосударственных и межнациональных контактах между европейскими странами. В частности, она направлена на сохранение европейской мультикультурности, самобытности государств, широкое использование их государственных языков в межнациональном общении. Плюрилингвизм предусматривает создание условий для того, чтобы человек знал не один европейский язык. В этом нетрудно убедиться, если ознакомиться с содержанием Европейской хартии плюрилингвизма («В Европе не может быть единственного языка. Европа должна обрести свою полноту, отказываясь от того, чтобы думать и работать при помощи языков настоящих или будущих сверхдержав, в особенности, когда эти языки относятся к меньшинству в Европе»). Именно на этом принципе основан Европейский союз, где официальными языками являются государственные языки всех государств - его членов. То есть этот принцип направлен на обеспечение использования именно государственных языков в рамках Европы.

Установленными условиями применения государственного языка в Украине закон фактически приводит к тому, что Украина как государство теряет один из своих признаков - государственный язык. Это никак не может способствовать усилению государственности, а потому становится угрозой национальной безопасности Украины.

Закон сугубо популистский, поскольку его невозможно выполнить в отношении подавляющего большинства языков национальных меньшинств

Большинство положений закона невозможно реализовать, поскольку он требует, во-первых, огромных расходов из государственного бюджета, являющихся неподъемными для экономики Украины и налогоплательщиков и несоразмерных с целями закона (речь идет о миллиардах или десятках миллиардов гривен), во-вторых, огромного количества кадров, обладающих языками национальных меньшинств в государственных органах, учебных заведениях, СМИ и т.д. - их в Украине просто нет в таком количестве.

Так, значительных расходов потребуют следующие положения закона:

1) Аппарат Верховной Рады осуществляет перевод выступления оратора на государственный язык во время всех заседаний Верховной Рады Украины, ее комитетов и комиссий (ст. 9);

2) акты высших органов государственной власти официально публикуются на государственном, русском и других региональных языках или языках меньшинств (ч. 1 ст. 10);

3) акты местных органов государственной власти и органов местного самоуправления в пределах территории, на которой распространен региональный язык или язык меньшинства (языки), официально публикуются на региональном языке или языке меньшинства (языках) (ч. 2 ст. 10);

4) в пределах территории, на которой распространен региональный язык (языки), в работе, делопроизводстве и документации местных органов государственной власти и местного самоуправления может использоваться региональный язык (языки). В переписке этих органов с органами государственной власти высшего уровня позволяется применять этот региональный язык (языки) (ч. 1 ст. 11);

5) должностные и служебные лица обязаны владеть государственным языком, общаться на нем с посетителями, а в пределах территории, на которой распространен региональный язык (языки), с посетителями, которые используют региональный язык (языки), - на этом региональном языке (языках) (ч. 3 ст. 11);

6) лицам, которые используют региональный язык (языки), обеспечивается право подавать устные или письменные заявления и получать ответы на них на этом региональном языке (языках) (ч. 3 ст. 11);

7) в случае необходимости обеспечивается соответствующий перевод работы конференций, собраний и других официальных собраний, которые проводятся органами государственной власти и органами местного самоуправления, общественными организациями, с использованием регионального языка (ч. 4 ст. 11);

8) тексты официальных объявлений, сообщений в пределах территории, на которой распространен региональный язык (языки), по решению местного совета могут распространяться в переводе на этом региональном или русском языке (языках) (ч. 5 ст. 11);

9) наименования органов государственной власти и местного самоуправления, объединений граждан, предприятий, учреждений и организаций, надписи на их печатях, штампах, штемпелях, официальных бланках и табличках в пределах территории, на которой распространен региональный язык (языки), по решению местного совета с учетом состояния регионального языка могут выполняться на государственном и региональном языке (языках) (ч. 6 ст. 11);

10) документация местных референдумов по решению местного совета оформляется на региональном языке (языках) (ч. 1 ст. 12);

11) избирательные бюллетени по выборам депутатов Верховной Рады Автономной Республики Крым, депутатов и должностных лиц местного самоуправления по решению территориальной избирательной комиссии могут оформляться и на соответствующем региональным языке (языках) (ч. 2 ст. 12);

12) в пределах территории, на которой распространен региональный язык, в бюллетене для голосования на всеукраинском или местном референдуме по решению местного совета рядом с текстом на государственном языке размещается его перевод на этом региональном языке (языках) (ч. 3 ст. 12);

13) в информационных плакатах кандидатов на пост Президента, кандидатов в народные депутаты, в депутаты Верховной Рады Автономной Республики Крым, в депутаты и должностные лица местного самоуправления от политических партий по заявлению соответствующего субъекта избирательного процесса рядом с текстом на государственном языке размещается его перевод на региональном языке (языках) (ч. 4 ст. 12);

14) паспорт гражданина Украины и другие документы, удостоверяющие личность и сведения о ней, выполняются на государственном языке и рядом, по выбору гражданина, на одном из региональных языков или языков меньшинств (ч. 1 ст. 13);

15) документ об образовании, полученном в учебном заведении с обучением на региональном языке, по заявлению лиц выполняется на двух языках - государственном и рядом, соответствующем региональном (ч. 2 ст. 13);

16) в пределах территории, на которой распространен региональный язык, государство гарантирует возможность осуществлять судопроизводство на этом региональном языке (языках) (ч. 2 ст. 14);

17) в пределах территории, на которой распространен региональный язык (языки), допускается подача в суд письменных процессуальных документов и доказательств, изложенных на этом региональном языке (языках) с переводом, в случае необходимости, на государственный язык без дополнительных затрат для сторон процесса (ч. 3 ст. 14);

18) в пределах территории, на которой распространен региональный язык (языки), услуги переводчика с регионального языка или языка меньшинства (языков), в случае их необходимости, предоставляются без дополнительных расходов для лиц, участвующих в деле (ч. 4 ст. 14);

19) наряду с государственным языком при проведении досудебного расследования, дознания и прокурорского надзора могут использоваться региональные языки или языки меньшинств Украины, другие языки (ст. 15);

20) государственные и коммунальные учебные заведения в установленном порядке создают отдельные классы, группы, в которых обучение ведется на другом языке, чем в учебном заведении в целом (ч. 4 ст. 20);

21) во всех общих средних учебных заведениях обеспечивается изучение одного из региональных языков или языков меньшинств (ч. 7 ст. 20);

22) по желанию лица, тесты для внешнего оценивания качества образования предоставляются в переводе на региональный язык или язык меньшинства (ч. 9 ст. 20);

23) государство обеспечивает подготовку педагогических кадров для учебных заведений с региональными языками или языками меньшинств, осуществляет методическое обеспечение такой подготовки (ч. 11 ст. 20);

24) учебные заведения могут создавать классы, группы с обучением на иностранных языках (ч. 12 ст. 20);

25) официальная информация о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления распространяется в пределах территории, на которой распространен региональный язык (языки), на региональном языке (языках). В случае распространения официальной информации на языке, который отличается от государственного, распространитель должен обеспечить аутентичный перевод с языка на которой распространяется информация на государственный язык (ч. 2 ст. 24);

26) печатная продукция служебного и прикладного использования (бланки, формы, квитанции, билеты и т.д.), распространяется органами государственной власти и органами местного самоуправления, государственными предприятиями, учреждениями и организациями, в пределах территории, на которой распространен региональный язык (языки), по решению местного совета может издаваться и на этом региональном языке (языках) (ч. 7 ст. 24);

27) маркировка товаров, инструкции об их применении и т.п. выполняются на государственном языке и на региональном языке или языке меньшинства (ч. 3 ст. 26);

28) топонимы за пределами Украины подаются на государственном языке в транскрипции с языка оригинала (это означает, что на всех картах следует пересмотреть написания всех имен - Москва, Ландон, Пари, Букурешти, Бейджин и т.д.!) (ч. 3 ст. 21) .

Таким образом, требуются:

- тысячи или десятки тысяч преподавателей «региональных языков или языков меньшинств»;

- тысячи или десятки тысяч переводчиков с этих языков на государственный и наоборот, в т.ч. в высших и центральных органах государственной власти - со всех указанных языков, коих 18;

- дополнительные десятки или сотни тысяч тонн бумаги;

- переоборудование типографий, штемпельно-граверных мастерских, технических средств маркировки товаров и т.п..

И это при том, что закон, согласно п. 1 раздела Х, вступает в силу не с нового бюджетного года, а со дня его опубликования! То есть все государственные служащие, судьи, служащие органов местного самоуправления в тот же день должны изучить венгерский язык на Закарпатье, румынский - на Буковине, крымскотатарский, караимский и крымчацкий - в Крыму и т.д., кто еще не освоил их раньше.

Все мы помним ситуацию с социальными пособиями, когда парламент принял столько законов о различных льготах, что их невозможно исполнить. Это повлекло за собой затопление судов огромным цунами исков, хроническое неисполнение решений национальных судов, многочисленные проигрыши Украины в Европейском суде по правам человека, массовые социальные протесты. В случае вступления закона «О государственной языковой политике» в силу возникнет не менее системная проблема, которую невозможно преодолеть, поскольку государство не имеет на это ресурсов.

Закон является некачественным, что повлечет множество правовых споров и создаст лишнюю нагрузку на правовую систему

Большинство определений ст. 1 Закона не соответствует правилам юридической техники. Так, государственный язык определяется как «закрепленный законодательством язык, употребление которого обязательно в органах государственного управления и делопроизводства ...». Однако, что такое «органы государственного управления и делопроизводства» и что туда относится – установить невозможно, поскольку такой термин не только не используется в законодательстве, а является бессмысленным по своему содержанию.

Регион определяется как «отдельная самоуправная административно-территориальная единица, которая может состоять из Автономной Республики Крым, области, района, города, поселка, села». Абсурдность такого определения не только в том, что регионом названы даже населенные пункты, а в том, что по Кодексу об административных правонарушениях (ст. 186) «самоуправство - самовольное, вопреки установленному законом порядку, осуществление своего действительного или предполагаемого права ...». Похожее определение есть и в Уголовном кодексе (ст. 356). Поэтому логично, что статус региона должен подтверждаться постановлением о привлечении к административной ответственности или обвинительным приговором суда.

Вопреки Конституции Украины, которая говорит о языках национальных меньшинств (ст. 10), в законе говорится не о языках национальных меньшинств, а о «региональных языках или языках меньшинств». Между тем, меньшинствами, как известно, по разным критериям являются люди с физическими недостатками, «экономические меньшинства» (в частности безработные), «возрастные меньшинства» (младше или старше типового рабочего возраста), сексуальные меньшинства. В целом меньшинство – это социальная группа, которая не образует большинства относительно количества других членов общества. Оно не обязательно является меньшинством по численности – в него может входить любая группа, которая подвергается притеснениям. При этом употребленный в ст. 1 Закона (последний абзац) термин «языки национальных меньшинств» в законе не используется.

Также непонятно, означает ли термин «региональный язык или язык меньшинства», что «региональный язык» является одновременно «языком меньшинства» (какого?), или это разные понятия. В пользу второго подхода – то, что в законе иногда употребляется термин «региональный язык», а о языке меньшинств не упоминается (абзац восьмой ст. 1, части 3 и 8 ст. 7 и др.).

Ст. 24 закона предусматривает, что «каждому гарантируется право потреблять информационную продукцию средств массовой информации на любых языках. Это право с уважением принципа независимости и самостоятельности средств массовой информации обеспечивается созданием условий для распространения информации на разных языках и свободного выбора языка ее потребления». При такой формулировке означает, что каждый имеет право требовать издания, например, газеты «Голос Украины» (официальное печатное издание Верховной Рады Украины – прим. переводчика) или журнала «Президентский вестник» на любом языке – итальянском, арабском, китайском, крымчацком и т.д..

Закон содержит много неувязок с действующим законодательством. Так, используется термин «акты гражданского состояния» (укр. «акти громадянського стану» - прим. переводчика)  и даже вносятся изменения в закон «Об органах регистрации актов гражданского состояния» (укр. «Про органи реєстрації актів громадянського стану» - прим. переводчика), хотя он уже утратил силу, а соответствующие акты в законодательстве называются актами гражданского состояния (укр. «актами цивільного стану» - прим. переводчика). Ч. 2 ст. 7 закона говорит о распространении Европейской хартии региональных языков или языков меньшинств в Украине на 18 языков, при этом закон о ратификации этой хартии предусматривает только 13 языков и изменения в него не вносятся.

Также п. 9 раздела XI изменения внесены в Уголовно-процессуальный кодекс Украины, который теряет силу 19 ноября 2012 г. В новый Уголовный процессуальный кодекс изменения не внесены.

Это далеко не полный перечень серьезных недостатков закона.

В связи с тем, что закон «Об основах государственной языковой политики» принят нелегитимным способом с проявлениями узурпации парламентом исключительного права народа изменять конституционный строй, а в случае вступления в силу нанесет непоправимый ущерб правовой системе Украины, считаем, что правовым способом решения этой проблемы является:

- неподписание его Председателем Верховной Рады Украины, поскольку нет возможности установить редакцию этого закона, за которую состоялось голосование и количество голосов народных депутатов, которые голосовали лично;

- применение Президентом Украины к нему права вето и возвращение в парламент с предложением отменить закон в случае, если закон будет направлен ему на подпись.